Hoe komt u bij sturende gemeenten aan tafel?

Gemeenten sturen steeds vaker gericht op hotelontwikkelingen. Dit is een realiteit waarmee projectontwikkelaars, exploitanten en beleggers te maken hebben als ze nieuwe hotels willen realiseren. Welke trends zijn zichtbaar binnen de beleidsontwikkeling van steden voor hotels? Welke criteria hanteren steden? Welke koplopers in beleid zijn er onder de steden? Wat kunnen marktpartijen het beste doen om bij sturende gemeenten aan tafel te komen?

Een divers en goed functionerend hotelaanbod draagt bij aan een aantrekkelijke stad. Maar zonder duidelijke sturing loert het gevaar dat het hotelaanbod onstuimig groeit en nieuwe concepten niet altijd passen bij het karakter of de toeristische koers van de stad. De lokale overheid heeft hierin een verantwoordelijkheid. Voor veel gemeentebesturen in Nederland is een ongetemde groei van hotelkamers een doorn in het oog.

Bewust bezoek

De toegenomen aandacht voor sturing geven aan hotels en toerisme vindt zijn oorsprong in een heuse paradigmaswitch. Steden werken sinds een achttal jaar bewuster aan bezoek dat ze het liefste zelf willen ontvangen. Dit betekent niet langer alle groei faciliteren, maar inzetten op gecontroleerde toename, bijvoorbeeld om bezoek beter te spreiden of om bepaalde kwaliteiten binnen de gemeentegrenzen te krijgen. Deze visie vindt zijn oorsprong in het Perspectief Bestemming Nederland 2030 dat het Nederlands Bureau voor Toerisme en Congressen in 2018 samen met partners afleverde. De visie is breed gedragen en heeft geleid tot een 180 graden koerswijziging in het denken en handelen van honderden beleidsmakers en marketeers in Nederland. Sommige steden kiezen voor kwaliteitstoerisme, andere gemeenten hebben het over passend bezoek. De rode draad is: meer beleidsinterventies en het liefst integraler dan voorheen.

Op dat integrale vlak valt het nodige af te dingen, want het beleid van de meeste gemeenten kenmerkt zich vandaag de dag door versplintering. Hotels, horeca, detailhandel, erfgoed, handhaving: het zijn allemaal segmenten die op de een of andere manier bezoek aangaan, maar vaak onderling weinig van elkaar aantrekken. Terwijl juist een integrale aanpak voor bezoekers en publieksfuncties een grote bijdrage levert aan een aantrekkelijke stad. Hoe dan ook proberen de grote en middelgrote steden in Nederland voor toerisme, en dus ook voor hotelontwikkeling, meer grip te krijgen en sturing te geven. Dat is een eerste stap.

Ziel van de stad

Het bewust aantrekken van bezoek dat het beste past bij de ziel van een stad kun je in samenwerking met partners en met doordacht beleid voor elkaar krijgen. Een gemeente neemt dan de verantwoordelijkheid om de lead te nemen en te bouwen aan een bewuste bestemming. Dat kan door te zorgen voor een goed inhoudelijk verhaal dat aansluit bij de plek en de ziel van de stad. Bepaal waar je sterk in bent of wat je wilt belichten en mik op een goed gesegmenteerde groep bezoekers, bij voorkeur aan de voorkant van de productlevenscyclus. De kunst is niet meer, maar passend bezoek te trekken. Zo zet Rotterdam bijvoorbeeld bewust in op architectuurliefhebbers. De kleinere gemeente Stichtse Vecht maakt bewust beleid voor kwaliteitstoerisme (noemen ze zelf zo, over de term valt te twisten) rondom erfgoedthema’s en duurzaamheid. Utrecht wil vanuit gezondheidsambities kansen verzilveren als monumentenstad en fietsbestemming, zowel voor zakelijk gebruik als leisuredoelgroepen. Met zulke keuzes krijg je het publiek dat je als stad wilt hebben.

Omgevingsplan moederbeleid

De meeste van de 342 Nederlandse gemeenten voeren geen specifiek beleid voor hotels, simpelweg omdat ze of geen hotels hebben of slechts heel beperkt. Veelal zijn hier door de jaren heen geen aanvragen van ondernemers. Dan is het logisch dat er geen specifiek beleid geldt, want dat is geen issue. Dat moet vooral zo blijven, want er zijn genoeg regels waaraan ondernemers zich dienen te houden. De grote en middelgrote steden voeren vaak wel specifiek hotelbeleid, zeker die steden met een toeristische functie. Hoe werkt het hotelbeleid bij deze gemeenten eigenlijk in de praktijk?

De gemeente is regisseur van de ruimtelijke ordening. Iedere bouwaanvraag wordt getoetst aan het bestemmingsplan. Een hotelfunctie is in de regel een aparte categorie in bestemmingsplannen (in sommige gevallen logies). Het voordeel van ruimte opnemen in bestemmingsplannen voor hotels is dat de omvang van de vestiging in vierkante meters kan worden aangegeven. Het kan daarnaast een stimulerende werking hebben op de markt. Het nadeel is dat het niet mogelijk is om het kwaliteitsniveau (bijvoorbeeld de categorie en classificatie) op te nemen. Een nieuwe logiesvestiging moet altijd passen in de geldende bestemming.

Hotelbeleid geldt alleen voor nieuwe hotelontwikkelingen: bestaande hotels kunnen qua verschijningsvorm zelf bepalen wat ze willen en gemeenten kunnen hier beperkt op sturen. Het ruimtelijk beleid geldt als moederbeleid en is juridisch leidend. Voor plannen voor nieuwe hotels zijn twee smaken: de functie past binnen het Omgevingsplan of niet. Als het past binnen de bestemming, kan een ondernemer een aanvraag doen en valt er voor een gemeente formeel niet zoveel te sturen. Als een hotelfunctie niet past binnen de geldende bestemming, dan speelt hotelbeleid een grote rol. In dat geval is een bestemmingswijziging nodig en geldt het vastgelegde hotelbeleid.

Specifieke eisen hotelbeleid

Veel steden zien hotelplanning steeds vaker als één van de knoppen om aan te kunnen draaien en de toeristische groei te beheersen. Dit is een strategie van gecontroleerde groei. Met hotelbeleid wil de gemeente grip houden op de ontwikkeling van het volume aan nieuwe kamers, waar de ontwikkeling van hotels wel of niet mogelijk/gewenst zijn en op welke (andere) criteria wordt getoetst. Naast de voorwaarden en regels uit het hotelbeleid, heeft de gemeente een aantal andere instrumenten ter beschikking, zodat nieuwe hotelinitiatieven een zo groot mogelijke meerwaarde (en zo min mogelijk overlast) voor de stad opleveren. Deze sturingsmogelijkheden zijn inzetbaar om ontwikkelingen te stimuleren, dan wel te beperken. Ook geldt er Europese wetgeving, zoals de Europese Dienstenrichtlijn en de daaruit voortvloeiende brancheringsbeperkingen, waardoor sturingsmogelijkheden bijvoorbeeld op concept worden ingeperkt.

Ze willen richting geven aan capaciteit, sturen op bepaalde type hotels op bepaalde locaties, eisen stellen aan kwaliteit en/of stimuleren dat de omgeving ook profiteert van het nieuwe hotel. De meest gangbare criteria licht ik toe.

Hotelkamerplafond

Sommige steden werken met een maximumplafond in een planvoorraad of een maximum volume in aantal hotelkamers, al dan niet te realiseren in een bepaalde periode. Door de lokale marktontwikkeling in aanbod en vraag te monitoren, houdt men een vinger aan de pols. Dit is een dominant en sturend criterium dat de groei direct afremt. Er worden dan geen vergunningen afgegeven voor nieuwe hotels waarvoor een wijziging van bestemming nodig is, als het plafond wordt overschreden.

Differentiatie naar gebieden

Er zijn steden die specifieke zones hebben benoemd als vestigingsgebied voor hotels. Denk aan type hotels voor de binnenstad, voor bedrijventerreinen of voor stadsrandlocaties. Gebiedsontwikkelingen, zoals nieuwe centrumplannen of herbestemming van markante plekken, hebben hier direct mee te maken. Een voorbeeld van een stad die ruimtelijk differentieert naar type hotels is Rotterdam. Zo zijn specifieke congreshotels alleen mogelijk in directe nabijheid van congreslocaties Ahoy, Doelen en Van Nellefabriek en versterken zij aantoonbaar de Rotterdamse ambities voor de MICE-markt. Nieuwe hotels zijn daarnaast onder voorwaarden mogelijk op verstedelijkingslocaties en in de binnenstad. Men hanteert hier een zestal hoteltypen per deelgebied. Er zijn ook steden die bewust geen ruimtelijke differentiatie toepassen, omdat ze vinden dat de markt er zelf al voor zorgt dat de juiste concepten op de juiste plekken landen. Hier valt zeker iets voor te zeggen.

Kwalitatieve criteria

Een andere categorie is sturing op kwalitatieve zaken. Dit vinden de meeste steden spannend, omdat dit vraagt om een uitwerking in regels die juridisch houdbaar zijn. In een markt waar continu vernieuwing plaatsvindt in concepten, is het de uitdaging om met voor de markt herkende definities en begrippen te werken. Het is het beste om op lokaal niveau de uitwerking van de kwalitatieve criteria samen met Koninklijke Horeca Nederland, destinatiemarketingbureau (DMO) en hotels zelf te doen.

Omgevingsgerichte zaken

Een laatste categorie zijn omgevingsgerichte criteria. Denk hierbij aan maatschappelijke waarde voor de omgeving. Bijvoorbeeld door met het hotel diensten te bieden die beschikbaar zijn voor omwonenden en/of bewoners van de stad, een bijdrage te leveren aan versterking van de sociale veiligheid in de openbare ruimte of samen te werken met andere toeristisch-recreatieve ondernemers in de stad. Meestal zijn het voorwaarden die de initiatiefnemer op een eigen manier kan organiseren. Ze gelden veelal als een plus, geen harde voorwaarde.

Tot slot

Het is aan te raden om je als marktpartij vroegtijdig te verdiepen in het lokale beleid. Want elke gemeente met logiesbeleid gaat anders om met hotels. Wat hierbij wel eens wordt vergeten is om vroegtijdig contact te zoeken met een beleidsmaker bij de afdeling Economie of een accounthouder. Laat ontwikkelgerichte collega’s meedenken in de verkennende fase en neem de adviezen en tips van hen ter harte. Ze kunnen ook nuttig zijn om binnen de gemeente zaken uit te zoeken en toegang bieden voor een presentatie bij de wethouder of een gebiedsprogramma. Een goed plan ontwikkelt zich in samenspel tussen marktpartijen en lokale overheid en gedijt door de tijd.

Over de auteur

Arno Ruis werkt als freelance adviseur-projectleider in zijn adviespraktijk Ruis en Reuring. Hij is beleidsexpert en werkt voor steden en provincies, specifiek voor hotels, Airbnb en toerisme (bewust bezoek). Naast adviesverlening heeft hij als interim beleidsadviseur binnen een achttal gemeenten gewerkt.

Laat geen kans liggen en ontvang twee keer per week de belangrijkste marktontwikkelingen, trends en praktijkinzichten. Inclusief branchecijfers, interviews en achtergrondverhalen. Meld u nu aan!